Právo na informácie
- výklad k zákonu o slobodnom prístupe k informáciám
- problémy z praxe
- rozhodnutia súdov
Autori: Peter Wilfling (I.,II.,III. a V.), Kristína Babiaková (IV. a VI.)
Oponentúra: Zuzana Dlugošová
Recenzenti: Eva Kováčechová,Vladimír Šárnik
Vydavateľ: Občan a demokracia, Ul. 29. augusta 38, 811 09 Bratislava, www.oad.sk
Bratislava 2006
Publikácia vznikla vďaka finančnej podpore Európskej komisie, ktorá nezodpovedá za jej obsah a využitie
Ako spolupracovník Iniciatívy Bratislava otvorene (2006) som sa stal príjemcom uvedenej publikácie ako daru priamo od vydavateľa.
Účelom príručky je výklad, návod na použitie a propagácia zákona č.211/2000 Z. z.. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v znení neskorších noviel č. 747/2004 Z. z. a 628/2005 Z. z.
I. časť
Analýzu ústavných základov práva na informácie nepovažujem za dostatočnú. Je preto potrebné pripomenúť nasledovné: Ústava Slovenskej republiky, zák. č. 460/1992 Zb. v znení ústavného zákona č.244/1998 Z. z., ústavného zákona č. 9/1999 Z. z. a ústavného zákona č.90/2001 Z. z. ustanovuje, že
Čl.2 ods. 2
Štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.
Čl.26 (Politické práva) ods.1, 2, 3, 4 a 5
(1) Sloboda prejavu a právo na informácie sú zaručené.
(2) Každý má právo vyjadrovať svoje názory slovom, písmom, tlačou, obrazom alebo iným spôsobom, ako aj slobodne vyhľadávať, prijímať a rozširovať idey a informácie bez ohľadu na hranice štátu. Vydávanie tlače nepodlieha povoľovaciemu konaniu. Podnikanie v odbore rozhlasu a televízie sa môže viazať na povolenie štátu. Podmienky ustanoví zákon.
(3) Cenzúra sa zakazuje.
(4) Slobodu prejavu a právo vyhľadávať a šíriť informácie možno obmedziť zákonom, ak ide o opatrenia v demokratickej spoločnosti nevyhnutné na ochranu práv a slobôd iných, bezpečnosť štátu, verejného poriadku, ochranu verejného zdravia a mravnosti.
(5) Orgány verejnej moci majú povinnosť primeraným spôsobom poskytovať informácie o svojej činnosti v štátnom jazyku. Podmienky a spôsob vykonania ustanoví zákon.
Čl. 45
Každý má právo na včasné a úplné informácie o stave životného prostredia a o príčinách a následkoch tohto stavu.
Autori nevyužili možnosť informovať v nadväznosti na čl.2 ods. 2 ústavy na viazanosť orgánov verejnej moci a správy (procesným) zákonom o správnom konaní č. 71/1967 Zb., ktorý je podporným predpisom pre zákon o slobode informácií a o jeho princípoch. Rovnako pozabudli na informáciu o príslušnosti súdov a upozornenie, že na získanie niektorých informácií nestačí mať len právo ale aj prehľad a schopnosti, napr. pracovať s knižničnými a archívními fondami a zbierkami. Početné citácie rozsudkov českých súdov sú odôvodnené vzájomnou podobnosťou zákonov o slobodnom prístupe k informáciám (s.7).
V zmysle ústavy sa teda ustanovuje všeobecná sloboda informácií na území SR, v rámci ktorej možno zákonom upraviť povinné poskytovanie informácií činnosti orgánov verejnej moci (stalo sa zák. č. 211/2000 Z. z.) alebo zákonom obmedziť právo vyhľadávať a šíriť informácie v nevyhnutom rozsahu (zák. č. 215/2004 o ochrane utajovaných skutočností, nariadenie vlády č. 216/2004 Z. z., zoznamy utajovaných skutočností vydávané vedúcimi, ústavný zákon č.227/2002 Z .z. o bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu). V súčasnosti je teda právo obmedzené nie len ústavným zákonom (227/2002 Z.z., zákonom (215/2004 Z. z.) ale aj nariadením vlády, ktoré vymedzilo oblasti možného vzniku utajovaných skutočností (podľa môjho názoru širšie než je to v ústave) a fakticky aj zoznamom, ktorý vydá príslušný vedúci ústredného orgánu štátnej správy či vedúci činiteľ iného štátneho orgánu či úradu. Zoznam síce nie je všeobecne záväzným právnym predpisom ale je reálnou smernicou pre utajovanie konkrétnych materiálov a v nich obsiahnutých informácií. Mám taký dojem, že tieto predpisy a zoznam idú vecne nad rámec čl. 26 ods. 4 ústavy.
Informácie o životnom prostredí by vlastne mali orgány verejnej moci povinne šíriť. Ako inak zabezpečiť včasné a úplné informácie každému? Avšak § 4 ods.1 písm. d) zákona č. 215/2004 Z. z. ohľadom zákazu utajovania predradením slova „závažné“ v spojení so slovami „ohrozenie“ a „poškodenie“ mení povinné šírenie na prístupnosť so znížným rozsahom, ktorý už nezahŕňa stav ako taký. Text zákona dáva priestor na špekulácie o závažnosti alebo nezávažnosti ohrozenia pri nakladaní s informáciami o stave.
Nežiadúcemu šíreniu informácií v médiách nie je podľa ústavy možné brániť (predbežnou ani následnou) cenzúrou, s výnimkou využitia ustanovení ústavného zákona č.227/2002 Z. z. Všeobecne je možný je len prípadný postih v zmysle sankčných predpisov.
Nepozdáva sa mi názor autorov, že slovník slovenského jazyka uvádza „bežný hovorový význam slov“ (s.9) a pre výklad pojmu „informácia“, ktorý nie je v tomto osobitnom zákone (211/2000 Z. z.)definovaný teda odporúčajú iné pramene než (úzku) slovníkovú definíciu.
Osobne nepredpokladám problém so žiadosťou o poskytnutie celých dokumentov. Skôr môže nastať problém, ak sa žiada (vyhľadanie a) poskytnutie informácie alebo informácií (vypracovanie rešerše) obsiahnutých v dokumentoch, vrátane tých, ktoré by som nazval mŕtve, napr. nevyžiadané ale doručené cudzie listy, návrhy, materiály, analýzy, sťažnosti a pod., ktoré obsahujú tematické všeličo. Teoreticky sú tieto informácie k dispozícií. Nie sú však nikde evidované, nepracuje sa s nimi a často sa nachádzajú na inom útvare než tematicky súvisiacom. Taká dlhšia sťažnosť obsahuje rôzne informácie a názory a útvar kontroly sa zaoberá len jej časťou.
Informácie, ktoré by povinná osoba mala mať k dispozícií sú obmedzené jej kompetenciou. V prípade, že ich nemá, tak ich musí doplniť nie len kvôli vyhoveniu žiadosti ale aj pre vlastnú potrebu v budúcnosti. Rada, že v žiadosti o poskytnutie informácie nie je nevyhnutné uviesť titul požiadavky (teda zákon č. 211/2000) môže problematizovať činnosť povinným osobám. Žiadosť sa napr. nemusí včas dostať kompetentnému útvaru zodpovednému za agendu poskytovania informácií v zmysle tohto zákona v rámci povinnej osoby (úradu) a iný útvar sa bude zbytočne zamýšľať až do uplynutia lehoty.
Knižnice a archívy by, podobne ako napr. aj súdy (s.44) pokiaľ ide o súdne spisy, ako povinné osoby mali poskytovať len informácie o svojej činnosti a pôsobnosti ale už nie informácie z knižničných a archívnych fondov (súdy súdnych spisov), ktoré spravujú. Na ich štúdium sa vzťahujú osobitné zákonné a ďalšie predpisy. Dosť zaťažujúce by bolo, ak by niekto požadoval vyhľadanie informácií v internej, teda nie verejnej, knižnici organizácie, ktorá je povinnou osobou.
Pokiaľ ide o archívy priznávajú autori ochranu archívneho zákona (č.395/2002 Z. z. o archívoch a registratúrach) len štátnym archívom. „Archív“ povinnej osoby alebo „iný“ archív podriaďujú zákonu o slobode informácií (s.17). Miestnosť za vrátnicou či v pivnici, označená ceduľkou „archív“ naozaj nie je archívom ale iba skladom starých písomností, ktoré možno ani neboli oficiálne vyradené a sú teda ešte stále v plnej dispozičnej právomoci príslušného orgánu či organizácie (povinnej osoby). V tomto majú autori pravdu. Štátne ústredné archívy a štátne archívy s regionálnou územnou pôsobnosťou sú zriadené Ministerstvom vnútra SR ako zariadenia na plnenie úloh štátnej správy na úseku archívov a registratúr. Sú to však zariadenia bez právnej subjektivity (§ 5 ods. 1 zákona č. 395/2002 Z. z.), takže pozor nemýliť s útvarom ministerstva, ktorý ma na starosti vlastnú registratúru. Medzi verejné archívy (pojem zo zákona) však okrem štátnych archívov patria aj iné typy, napr. nasledovné organizácie a pracoviská orgánov a organizácií bez právnej subjektivity (sčasti bývalé osobitné archívy): Archív mesta Košíc, Archív Kancelárie prezidenta SR, Diplomatický archív MZV SR, Vojenský historický archív, Archív Národnej banky Slovenska, Ústredný archív geodézie a kartografie, Archív literatúry a umenia Slovenskej národnej knižnice, Ústredný archív Slovenskej akadémie vied, Archív Univerzity Komenského, Archív Slovenskej technickej univerzity, Archív Ekonomickej univerzity, Archív Slovenského národného múzea, Archív výtvarného umenia Slovenskej národnej galérie, Archív Múzea Slovenského národného povstania, Archív Pamiatkového úradu SR, Archív Slovenského rozhlasu, Archív Slovenskej televízie, Národný filmový archív Slovenského filmového ústavu, Archív Mincovne Kremnica, š. p., Parlamentný archív, Archív Divadelného ústavu, Archív Matice slovenskej, Archív Zboru väzenskej a justičnej stráže SR, ďalšie archívy ozbrojených síl a ozbrojených bezpečnostných zborov, napr. Archív Ministerstva vnútra SR v Levoči a prípadné ďalšie. Predpokladám, že snaha ťažiť z ich fondov a zbierok na základe zákona o slobode informácií by narazila na odpor. Zamietavé rozhodnutie povinnej osoby by malo vychádzať z faktu, že bolo ukončené vyraďovacie konanie v zmysle zákona č. 395/2002 Z. z. a príslušné záznamy obsahujúce informáciu boli buď zničené alebo odovzdané do archívu. Archív síce môže byť len organizačným útvarom (napríklad jedným z odborov ministerstva); informácia je teda stále v okruhu pôsobnosti povinnej osoby, nie je však už potrebná pre jej činnosť (používanie, využívanie, narábanie s informáciou, s. 16) a jej dosiahnuteľnosť sa úmerne tomu znížila. V archíve musí bádateľ jednotlivú informáciu hľadať sám a nemôže ju vyžadovať. Tak je to už dlho a malo by to tak zostať.
Úplne osobitnému režimu je podriadené sprístupňovanie informácií z dokumentov spravovaných Ústavom pamäti národa v zmysle zákona č. 553/2002 Z.z. o sprístupnení dokumentov o činnosti bezpečnostných zložiek štátu 1939 -1989 a o založení Ústavu pamäti národa a o doplnení niektorých zákonov (Zákon o pamäti národa).O svojej činnosti a novovytvorených informáciách by ÚPN samozrejme mal informovať v zmysle zákona o slobode informácií.
II. Kategórie informácií, ktoré sa nesprístupňujú
Z dokumentov podliehajúcich utajeniu alebo obmedzenému prístupu zákon umožňuje získavať cenné tzv. rámcové, sprievodné alebo súbežné informácie, ktoré môžu v kontexte s ďalšími informáciami znamenať aj značný prínos. Príkladom cennej súbežnej informácie môže byť aj požadované podrobné odôvodnenie v rozhodnutí o nesprístupnení utajovanej informácie (utajovanej skutočnosti), tj. uvedenie dôvodu prečo by jej sprístupnením mohlo dôjsť k ujme, ktorú predpokladá zákon č.215/2004 Z. z.
III. Postup pri sprístupňovaní informácií
Márnym uplynutím lehoty na sprístupnenie informácie, resp. vydanie (zamietavého) písomného rozhodnutia automaticky vzniká fiktívne (zamietavé) rozhodnutie (s.60). V rozpore s uvádzanou poznámkou č.81 však nemôže ísť o absolútne neplatný (tzv. nulitný) úradný akt preto, že toto rozhodnutie by ako nezákonné malo byť zrušené z dôvodu nemožnosti preskúmania. Nulitným môže byť rozhodnutie následne vydané po márnom uplynutí lehoty. Ako však hodnotiť úplné alebo čiastočné sprístupnenie po uplynutí lehoty? Právne ako nulitné! Predovšetkým, ak je v konaní doručené odvolanie, resp. rozklad je potrebné zaslať požadovanú informáciu ešte raz. V tom zmysle vyznieva aj rozsudok Najvyššieho správneho súdu Českej republiky sp. zn. 7 A 76/2002 zo dňa 4. 11. 2003.
Čo ak žiadateľ aktívne a efektívne využiije informácie (poskytnuté po lehote, teda "nulitne"), napr. v inom právnom konaní na podporu svojich nárokov a práv?
Autori na základe uvedeného rozsudku NSS ČR a tiež niektorých uznesení Najvyššieho súdu SR (napríklad sp. zn. 1 Sž-o-NS165/2004 z 11.2. 2005, sp. zn. 1 Sž-o-NS 122/2004 z 19. 4. 2005) spochybňujú možnosť autoremedúry (a teda aj čerpania 30 dňovej lehoty pred odstúpením rozkladu na rozhodnutie) pri rozhodovaní vedúceho ústredného orgánu štátnej správy o rozklade (s.66) preto, že rozklad je doručením na podateľňu zároveň doručený aj vedúcemu. Príslušný ústredný orgán následne rozklad nikomu neodstupuje ale iba predkladá interným postupom vedúcemu na rozhodnutie spolu s odporúčaním osobitnej komisie. Príručka teda odporúča dodržať 15 dňovú kalendárnu lehotu na rozhodnutie od doručenia rozkladu podateľni. To nie je až taká dlhá doba na prípravu odborných podkladov na rokovanie komisie a prípravu rozhodnutia vedúceho. Konanie v prvom stupni je často zmätené a vec nie je dôkladne preskúmaná. Pri rozkladovom konaní sa následne nie je možné spoliehať na žiadne údaje a všetko je potrebné preverovať, napr.skutočnú dostupnosť požadovaných informácií, ktorý útvar týmito informáciami v skutočnosti disponuje alebo by mal disponovať, zákonnosť obmedzenia prístupu, resp. procesu utajenia dokumentov a či ešte stále trvajú podmienky ich utajenia atď.
Podľa vyššie citovaného rozsudku NSS ČR "V prípade rozkladového konania je orgán, ktorý rozhoduje o rozklade, a správny orgán I. stupňa, ktorého rozhodnutie je prezkúmavané, jediným správnym orgánom ... rozdielne je iba to, kto v jeho rámci ako funkčne príslušný rozhoduje. Preto nemôže bežať lehota na predloženie rozkladu nadriadenej inštancii, ako je tomu v odvolacom konaní a lehota pre vydanie rozhodnutia o rozklade začína bežať odo dňa doručenia rozkladu podateľne ústredného orgánu štátnej správy".
Názov „Právo na informácie“ mi pripadá veľmi široký vzhľadom na to, že ťažiskom publikácie je výklad zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) v znení neskorších noviel č. 747/2004 Z. z. a 628/2005 Z. z., ktorý je (všeobecným) vykonávacím zákonom upravujúcim právo na prístup k informáciám, ktoré sú nejakým spôsobom uchované a sú v dispozičnej pôsobnosti tzv. povinných osôb. Mimo pozornosti autorov zostalo napr. aj právo jednotlivca na informácie o jeho zdravotnom stave.
Slovenská republika je zmluvnou stranou viacerých medzinárodných dohovorov, ktoré upravujú aj právo na informácie. Týmito dokumentmi sa autori nezaoberali. Systematicky sa nezaoberali ani predpismi komunitárneho práva (Európske spoločenstvo/Európska únia).
V časti Informácia nesprístupnená na základe právne záväzných aktov EÚ alebo medzinárodnej zmluvy sa nezaoberali špeciálne tým, či obmedzenia (napr. v zmysle nariadenia Európskeho parlamenty a Rady č. 1049/2001 z 30. 5. 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie) môžu aplikovať aj orgány SR (povinné osoby v zmysle ZSI) alebo len orgány ES/EÚ, postupom konzultácii povinných osôb s orgánmi ES/EÚ v sporných otázkach a pod.
Podľa môjho názoru autori z formálneho ani obsahového hľadiska nevyčerpali tému práva na informácie, ktoré má aj podľa citovaného názoru Ústavného súdu SR (nález ÚS SR sp. zn. I. ÚS57/00) tri zložky: vyhľadávanie, prijímanie a rozširovanie informácií, tak ako je to uvedené napr. aj vo Všeobecnej deklarácii ľudských práv (rezolúcia VZ OSN č. 217 (III) zo dňa 10.12.1948).
K ostatným častiam príručky nemám pripomienky.
Bratislava 17. 2.2007
Návrh novely zákona č. 211/2000 Z. z.
Návrh predloženej novely zákona upravuje možnosť sprístupňovania informácií na žiadosť podľa § 14 zákona osobám so zmyslovým postihnutím, vo forme, ktorá je im prístupná, a to na náklady povinnej osoby.
Do zákona sa navrhuje zaviesť nasledovné: Za prístupnú formu sprístupnenia informácie žiadateľovi, ktorý je osobou nevidiacou alebo slabozrakou sa podľa tohto zákona považuje informácia napísaná
a) slepeckým (Braillovým) písmom alebo
b) zväčšeným typom písma.
Neuvažuje sa o možnom ďalšom vývoji, teda podaní odvolania/rozkladu zo strany žiadateľa (v Braillovom písme?) a rozhodnutí o rozklade, ktoré by malo vzniknúť v klasickej forme s podpisom a odtlačkom pečiatky ale zrejme aj v Braillovom písme.
Žiadatelia s poruchou sluchu sa odkazujú na dohodu o forme sprístupnenia informácie s povinnou osobou v zmysle § 16 ods. 1 poslednej vety zákona 211/2000 Z. z. Podanie odvolania/rozkladu a konanie môžu stíhať ešte väčšie problémy.
Myslím si, že do zákona by bolo vhodné zapracovať odporúčanie pre oprávnené osoby s telesným postihom, ktoré problematizuje prijímanie poskytnutých informácií, zvoliť si zástupcu na korešpondovanie s povinnými osobami a sprostredkovanie poskytnutých informácií, napr. aj v zmysle ust. § 17 ods. 1 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní v znení neskorších predpisov.
Zvolením zástupcu by oprávnená osoba podstatne zjednodušili uplatnenie svojich práv a odľahčila povinné osoby.
Postihnuté osoby zvyknú mať pomocníka, opatrovníka a pod. a bývajú tiež organizované. Nájsť si zástupcu, napr. spoločensky aktívnu telesne postihnutú osobu, by teda nemusel byť až taký problém. Mám jednu takú susedu, ktorá by určite s radosťou vypisovala podobné žiadosti, odvolania a rozklady.
Komentáre
Ospravedlnenie
Este raz sa ospravedlnujeme za tuto nechcenu a nemilu vec - budeme sa snazit, aby sa nam uz nic podobne nezopakovalo. Zaroven prosim Martina, aby prislusnu pasaz o dodani knizky na jeho adresu upravil podla realnej situacie.
Dakujem za porozumenie,
Lubica Trubiniova,
iniciativa Bratislava otvorene